Contextes, compétences, processus 

 

De la singularité de chaque territoire

On ne peut parler d’aménagement du territoire comme si celui-ci était unique, uniforme. Il est même fait d’innombrables singularités, les contextes économiques, urbains, paysagers, sociaux, politiques étant chaque fois différents. Quelle similitude entre une commune attractive de 300000 habitants et qui doit construire 5000 logements par an et une ville moyenne qui a perdu ses commerces, ses activités, ses habitants dont une partie à présent réside dans les campagnes alentours ? Du coup, la copie de ce qui se fait ailleurs ou les recettes parachutées ont fait long feu. Une telle approche pour améliorer une ville conduit au mieux à des approximations, au pire à des erreurs ou du gaspillage, quand ce qui est produit n’a aucun impact sur ce qui est en jeu. Implanter des lampadaires d’un rouge tapageur dans une commune traversée par une route départementale et dont les maisons qui la bordent sont fermées, n’a aucune influence sur sa revitalisation. Construire à grand frais un rondpoint à l’entrée d’une cité n’a aucun effet sur son développement.

L’aménagement du territoire vu comme une politique généralisable serait-il non seulement une illusion mais ne favoriserait-il pas cette pratique vaine en urbanisme qui consisterait à prendre ses désirs pour des réalités. C’est-à-dire à réaliser des opérations parce que l’on sait les faire, sans en analyser la nécessité réelle, sans en mesurer l’impact par rapport au contexte, sans se poser la question des moyens dont on dispose et des sujets sur lesquels les mobiliser pour une évolution réelle et positive par rapport à des problèmes qui sont, eux, bien concrets. On ferait ceci parce qu’on l’a vu ailleurs, cela parce que des lobbies ont habilement vendu une solution clé en main…

Au contraire, chaque aménagement exige d’être contextualisé. Ainsi, dans la Métropole bordelaise où la transformation urbaine est un des leviers de l’amélioration des communes, les opérations sont conduites par quatre pôles territoriaux différents et font toutes l’objet d’un programme. Celui-ci notamment analyse le contexte, les qualités comme les problèmes, décrit les enjeux, met en avant les objectifs à atteindre… Un projet est ensuite conçu qui doit prendre en compte l’existant, conserver ce qui peut l’être, transformer ce qui doit l’être, s’attacher à respecter les usages, à conserver les ambiances…une traduction concrète de l’exigence d’ancrage dans le milieu urbain dans toutes ses dimensions.

L’aménagement, un sujet complexe

Il mobilise l’habitat, les déplacements, les espaces publics, le commerce, l’économique… Il nécessite d’aborder la réalité d’une situation urbaine dans ses différentes facettes : ce qui fonctionne et ce qui ne marche pas, ce qui est un atout sur lequel s’appuyer et les enjeux auxquels il faut bien apporter des réponses. Il oblige à construire des solutions à partir des circonstances telles qu’elles sont : quels budgets peut-on mobiliser, de quelles compétences, de quels moyens humains pouvons-nous disposer, quels sont les partenaires susceptibles de participer… ?

Il implique de construire des réponses plurielles, faisant évoluer plusieurs composantes en même temps. Ainsi, revitaliser un centre passe par l’amélioration des espaces publics, du commerce, des équipements mais aussi par la réorganisation de la mobilité souvent à une échelle plus large que le site lui-même. En effet, les habitants ayant quitté le ville-centre pour habiter dans les environs continuent pourtant à y travailler. En découlent des va et vient qui peuvent générer des encombrements que l’on penserait réservés aux seules grandes cités. Ce sujet de la mobilité, des pratiques de circulation et de stationnement, est aussi essentiel que récurrent. Le rural et l’urbain sont aujourd’hui intimement reliés. On travaille ici et on habite là, les enfants vont à l’école ici puis au lycée là, on fait ses courses là-bas mais retourne dans le centre dès qu’il y a évènement…La ville et les territoires ruraux fonctionnent ensembles en termes de logements, de déplacements, de commerce, d’emploi…Il en découle que l’aménagement se réfléchit dans une approche urbaine mêlant plusieurs échelles, qu’il implique les institutions et les acteurs locaux à plusieurs niveaux et donc mobilise la politique. Alors, plutôt que de singer les stratégies des grandes villes en rêvant de tramways ou autres moyens de transport lourds qui ne verront jamais le jour, les territoires ont intérêt à apporter des solutions pragmatiques, des réponses concrètes, progressives, adaptées à la réalité et aux pratiques locales telles qu’elles se sont créées. Mettre en place les conditions pour que soit accepté un changement dans les modes de déplacement implique de redonner l’envie d’utiliser les transports publics, de faire une place aux vélos, à la marche…Répondre à l’enjeu de la mobilité demande donc d’être capable d’apporter des solutions viables et opérantes mais aussi d’être en capacité de comprendre les comportements, d’écouter, d’imaginer puis d’expliquer et de convaincre : l’aménagement du territoire n’est en rien une discipline seulement technique.

Savoir ce que l’on veut, passer à l’acte, se coordonner.

L’aménagement demande de fixer des objectifs pertinents par rapport à la situation et aux moyens afin que l’on ait des chances d’améliorer ce qui doit l’être dans des temporalités adéquates. Il ne sert donc à rien de prétendre être le centre de l’Europe, slogan de pure communication qui fit flores en son temps, quand manifestement le problème est ailleurs, la solution aussi. De même, avoir la volonté de rendre une ville attirante est contradictoire avec le fait d’investir en majorité sur la voirie au profit des automobiles. En effet, plus on facilite ce type de déplacement, plus il y a de véhicules et moins il est possible de libérer l’espace au profit d’usages apaisés, ceux justement que l’on recherche dans la vie citadine. Engager une étude urbaine visant à un résultat à 20 ans se révèle la plupart du temps inefficace face à des problèmes qui se posent aujourd’hui. C’est un peu « tirer des plans sur la comète » parce que le contexte souvent évolue et rend très aléatoires les solutions à long terme. Il est préférable d’accepter les limites de l’aménagement urbain en répondant à court terme à des questions bien réelles, même de manière imparfaite. De plus, un beau projet urbain peut s’avérer vain et vite caduque s’il ne s’intéresse à la manière dont on pourra le traduire en actions, à partir des moyens à disposition et en un temps suffisamment court. Pourquoi ? Notamment parce qu’il faut se garder des changements notamment politiques qui ne manqueront pas d’advenir, tout projet n’étant pas réalisé dans un mandat électoral ayant peu de chance de voir le jour ensuite. Prendre en compte cette échéance, qui est un des rythmes de la démocratie, c’est suivre un tempo pertinent pour passer à l’acte.

La plupart du temps, des maîtres d’ouvrage publics ou privés sont concernés. De la mise en œuvre de ce qui est de leur responsabilité respective dépendra la réussite de la transformation. Comment conduire alors et simultanément plusieurs projets dans des temporalités adéquates ? La tenue des plannings est un outil fondamental du passage à l’acte, favorisant la coordination et le pilotage des acteurs et partenaires et rendant opérants les projets au bon moment. La société des transports devra réorganiser ses lignes, moderniser son matériel et rendre l’usage des bus plus attirant et performant. La commune ou l’agglomération devront améliorer les espaces publics -les places, rues, parvis, parcours-, les rendre agréables et fonctionnels afin que les habitants les empruntent avec plaisir et retrouvent des usages comme la marche. Le commerce, souvent sinistré mais devant retrouver sa place dans l’attractivité urbaine, une démarche de valorisation devra être conduite avec les commerçants, complétée par la décision politique d’interdire l’extension des grandes surfaces en périphérie. D’autres initiatives pourront se greffer, qui donneront du corps à la transformation dans un temps donné : la modernisation des parkings en ouvrage et leur tarification, la réhabilitation d’équipements publics, la rénovation de l’habitat, l’amélioration de l’accès aux écoles, la mise en place d’un projet culturel accompagnant et faisant vivre le temps de la transformation…En fait plus qu’une somme de projets c’est du projet d’une ville dont il s’agit !

Le centre-ville de Saint-Denis a été rénové dans les années 2000. Les élus avaient fixé la date du Mondial de Rugby, 2007, pour que la ville soit accueillante. A cette date, les travaux devaient être terminés. De 2000 à 2007, un projet urbain a d’abord été élaboré avec les services des collectivités. Il a donné lieu à 43 projets différents concernant la rénovation des espaces publics, de la Halle du marché, des parkings, l’accessibilité en transports publics, la vie culturelle et notamment l’archéologie, les monuments tels que la Basilique, la résorption de l’habitat indigne, etc. Ces diverses initiatives, conduites par des maîtres d’ouvrage différents, ont été coordonnées par un Comité de Pilotage se réunissant chaque semaine et vérifiant la bonne avancée dans le temps de tous ces projets reliés entre eux. L’importance même de la transformation a fait du centre-ville de Saint-Denis le projet prioritaire de la Ville durant toutes ces années.

Des compétences locales à construire ou faire évoluer

La complexité induit des moyens humains, financiers et de gouvernance spécifiques et sophistiqués, quelle que soit la taille des projets. C’est là que le bât blesse et un des handicaps des petites communes qui ne possèdent pas toujours une ingénierie à la hauteur des difficultés à surmonter, lesquelles ne sont pas proportionnelles à la taille de la cité. Les services des collectivités sont souvent organisés pour gérer le quotidien, pas pour faire du développement ou traiter de sujets compliqués qui demandent une approche dépassant les logiques verticales le plus souvent à l’œuvre. L’accent mis actuellement sur les difficultés des villes moyennes doit prendre en compte cet état de fait si l’on espère dépasser le simple constat des carences et entend apporter des solutions.

Le projet urbain est souvent vu comme une analyse prospective, une réflexion à long terme qui n’engage pas vraiment les actes présents. Or, s’il est stratégique et s’appuie sur un choix raisonné d’objectifs à un terme pertinent au regard des problèmes posés et des moyens disponibles, il devient au contraire le cadre donné aux opérations qui apporteront l’impulsion nécessaire à un changement vertueux. Un plan d’action qui détermine ce que l’on va vraiment faire en le temps court du mandat électoral, et qui va le faire. Cela suppose une cohérence entre la volonté politique et l’approche urbaine et opérationnelle conduite par les services de la collectivité. On a là le fréquent chaînon manquant des politiques publiques, lesquelles peinent à assurer la continuité entre analyse du contexte, expression de la volonté politique, construction d’une stratégie et sa traduction opérationnelle. Il n’est pas rare que les réalisations traduisent même le contraire de ce qu’un projet urbain ambitieux affiche. La nature des compétences des services des villes est en jeu, leur faculté à analyser, proposer, concevoir des stratégies, exprimer des éléments d’arbitrage, faciliter les débats, aider à la décision…L’aménagement urbain renvoie en fait à la capacité à réfléchir et agir dans un milieu complexe, à dépasser la logique propre à chacun.

Si les compétences légales sont dans les collectivités depuis la décentralisation, le savoir n’est pas forcément au rendez-vous. Or il est nécessaire et précieux, seul à même de faire évoluer un territoire en donnant forme à un projet collectif fédérateur décliné ensuite en opérations. Ainsi, à Montpellier, la production de l’administration est organisée pour que les choix politiques soient traduits dans les programmes et les projets. La production des nouveaux quartiers est réalisée en partie par une SEM d’aménagement, la SERM, les services de la Métropole étant organisés pour conduire de manière fine un grand nombre d’opérations jusqu’aux réalisations. Des principes de travail horizontaux ont été mis en place, notamment les Plans d’Action de Quartiers, outils de coordination des diverses initiatives de la collectivité à cette échelle territoriale, facilitant la cohérence avec les attentes des publics.

Et l’Etat dans tout cela ?

Son implication serait-elle une solution ? Tout dépend du sujet. Concernant le contrôle des développements commerciaux de périphérie peut-être. Une loi serait déterminante, qui répondrait aux carences des diverses commissions mises en place depuis des décennies et dont le résultat est affligeant. Concernant l’amélioration des cités, l’Etat pourrait faire plutôt partie du problème, une démarche centralisée et unificatrice n’étant pas en mesure de prendre en compte la diversité des territoires et donc d’agir sur eux avec bonheur. Nous ne sommes plus dans les années 70 ou 80. Il convenait alors de protéger le patrimoine, d’assurer un développement économique, d’équiper pour assumer l’augmentation des populations… Les circonstances sont nouvelles. Elles demandent que l’on rebatte les cartes et pense de manière plus ouverte, tenant compte de la réalité d’aujourd’hui et non d’une histoire passée. Faut-il sanctuariser un secteur historique vide ou accepter quelques démolitions-reconstructions attentives, à même de faire revenir des habitants en offrant des logements adaptés à la vie contemporaine ? Les services de l’Etat en charge de la protection du patrimoine ne semblent pas tous avoir intégré cette approche. En témoigne l’exemple de cet Architecte des Bâtiments de France mettant en péril une implantation commerciale dans un centre-ville fragile parce qu’il n’est pas d’accord avec le matériau de façade.

Que dire des règles et normes édictées sans tenir compte de la complexité et de la singularité des contextes urbains ? Elles font de toute évolution un parcours du combattant. Ici un nombre de places de stationnement par appartement élevé conduit à un coût de construction trop important pour édifier des logements dans un secteur qui en aurait bien besoin. Là un Plan de Prévention des Risques d’Inondation rigide empêche toute construction quand une réflexion architecturale intelligente apporterait des solutions…Le contexte n’est pas un frein ou un problème. Il est une ressource à partir de laquelle s’imaginent les propositions, se conçoit le projet en mesure d’exprimer la stratégie la plus adaptée, la plus opérante. Une solution universelle parachutée n’a aucun sens, en plus d’être illégitime face aux singularités territoriales. L’Etat d’ailleurs n’a ni les moyens financiers ni les ressources humaines. Son rôle assumé est plus celui de contrôleur que d’opérateur : il est habilité à vérifier les équilibres, éviter les appauvrissements, alerter. Certes dans les Opérations d’Intérêt National (OIN), sa responsabilité redevient prépondérante. Mais elles ne peuvent être que ponctuelles et on peut souvent leur reprocher d’être étrangères aux politiques locales, des îles indépendantes contraires à l’émergence de compétences dans le territoire.

Or c’est bien cette direction qu’il faut privilégier. Pour que les collectivités assument leur développement, qu’elles gèrent maintenant et sur le long terme leur évolution, il leur faut créer des savoirs locaux en leur sein, jouant un rôle de conduite de projets urbains et de pilotage d’opérations. De l’élaboration d’un tel mode expert de production de l’aménagement dépend le résultat réel de ce qui sera réalisé. Bien sûr, toute approche n’est pas pertinente parce qu’elle est locale. C’est en tout cas une condition nécessaire qui n’obère en rien la participation d’acteurs extérieurs qui, grâce à la qualité de la commande, pourront alors donner le meilleur d’eux-mêmes.

Périgueux conduit depuis plusieurs années un projet de ville intitulé « Périgueux en mouvement ». Son élaboration a été l’occasion de traduire dans l’urbain le projet politique, puis d’organiser l’administration pour qu’elle mette en œuvre les multiples opérations qui le concrétisent. Les arbitrages budgétaires ont été faits au bénéfice de cette orientation prioritaire, le processus de décision a été consolidé pour en faciliter le pilotage, les agents ont mobilisé leur savoir à ce service, le complétant par des compétences extérieures en tant que de besoin. L’ensemble des opérations est suivi grâce à des plannings revus régulièrement et, en se coordonnant également avec l’Agglomération en charge des déplacements, la Ville a construit un processus lui permettant d’assumer ses engagements d’ici la fin du mandat électif mais aussi son développement au-delà.

Certaines des mauvaises raisons pour ne pas agir.

Face à la complexité de l’action territoriale, il est fréquent de se tourner vers des slogans aussi compliqués qu’éloignés de la réalité de terrain. Ils témoignent parfois du décalage entre les situations urbaines à affronter et les moyens humains et matériels à disposition. N’est-ce pas seulement de la « com », une manière de ne pas s’attaquer au vrai sujet mais de « botter en touche » ? Les collectivités importantes sont légitimes à publiciser leur territoire dans la mesure où elles se sont souvent dotées des moyens de leur développement. Mais c’est loin d’être le cas de toutes les villes. Celles-ci auraient donc avantage à mettre en place déjà la gouvernance politique et technique nécessaire à une transformation urbaine vertueuse avant que de viser un objectif qui n’est en rien la cause première de leurs difficultés. En d’autres termes, il est préférable de privilégier l’aménagement, les actes plutôt que ce qui ressemble fort à une marque publicitaire, à l’image du marketing urbain qui faisait des années 80.

Un argument souvent entendu est que les villes n’auraient plus d’argent. Mais elles ont surtout la possibilité de reconsidérer leurs priorités et d’utiliser leurs moyens différemment, au service de véritables « projets de villes ». Se dotant d’une ingénierie adaptée, elles sont en mesure d’arbitrer au service d’une véritable stratégie déclinée ensuite en actes. Elles peuvent si elles le décident faire converger les projets et les budgets au service d’un choix éclairé et assumé, du sens qu’elles souhaitent donner à leur action et des réalisations qui en découlent. Ainsi, les budgets alloués à l’entretien de la voirie peuvent être réorientés vers l’aménagement et favoriser la qualité urbaine ; un projet culturel peut s’adapter aux orientations voulues pour le territoire…

Les Plans d’Action de Quartiers, à Montpellier, concernent un certain nombre de sites prioritaires sur lesquels les initiatives sont concentrées pour améliorer vie quotidienne et lien avec le reste de la cité. Rénover les espaces publics, concevoir de vastes parcours en modes doux en direction des lignes de tram, réhabiliter les écoles, créer des jardins de proximité, des placettes, tels sont quelques-unes des réalisations en cours. Elles s’appuient en priorité sur les attentes des habitants, collectées lors de réunions publiques au cours desquelles sont discutés les diagnostics, les atouts et les faiblesses, sont amendées les propositions puis sont présentés les choix finaux après arbitrages politiques. La temporalité de l’élaboration de ces plans est courte, de 3 à 4 mois, les réalisations devant intervenir dans les 3 ans. Un tel projet fédère les énergies, entraîne les partenaires, donne une vision et un cadre commun, gère les différentes temporalités, assure coordination et cohérence… Mais sous certaines conditions, ce processus de concertation, qui implique les publics dans les choix, les discussions et le suivi, se révèle être un ferment de la vie et du débat démocratique local. N’éludant pas les contradictions ou les conflits mais donnant toute sa place à l’écoute et à la décision, il permet à la concertation de dépasser « la construction collective de poignées de portes ». C’est aussi à ce stade que des politiques globales peuvent trouver leur traduction concrète : planter des arbres pour lutter contre le réchauffement, favoriser les modes actifs, élaborer une programmation culturelle locale, mettre en place une politique de stationnement, améliorer la vie des enfants, prendre en considération les aspects sociaux…

À une échelle plus large

En leur temps les quartiers populaires historiques ont du être rénovés à Naples, Bogota ou Lisbonne. Depuis plusieurs décennies, les ports se voient transformés en des lieux essentiels de l’urbanité à Copenhague, Gênes ou Cape Town. Les sites auparavant industriels sont devenus des opportunités possibles pour un développement dans la Ruhr, à Lille ou Barcelone. Des secteurs urbains entiers se vident de leurs activités et se retrouvent dans une situation difficile à Athènes ou Johannesburg… L’aménagement est non seulement d’actualité mais il est un des leviers et pour longtemps de la capacité des hommes à agir sur les milieux dans lesquels vivent les sociétés urbaines.

(Texte paru dans la revue Pouvoirs locaux)